Kommentar till nationella handlingsplanen

Regeringens utkast till handlingsplan för företagande och mänskliga rättigheter är för vag, anser Amnesty, FIAN, Latinamerikagrupperna, Swedwatch och Svenska kyrkan i en kommentar till UD den 25/3 2015. Nedan är den i sin helhet.

Kommentarer till utkast till handlingsplan för företagande och mänskliga rättigheter

Undertecknande organisationer välkomnar att regeringen presenterar ett utkast till handlingsplan för företagande och mänskliga rättigheter, samt bjuder in till konsultation. Vi har deltagit på konsultationsmöten i Stockholm och lämnade synpunkter, men vill härmed även lämna en skriftlig kommentar.

PROCESS

Idag finns ett antal verktyg och vägledande dokument kring hur en nationell handlingsplan ska upprättas, samt utvärderingar av existerande handlingsplaner.[1] Dessa bör användas vid framtagandet av den svenska nationella handlingsplanen. I utvärderingarna av befintliga handlingsplaner framhålls kritik som vi förväntar oss att Sverige beaktar i framtagandet av en egen handlingsplan för att inte samma svagheter upprepas.

En central del av att upprätta en handlingsplan är att först genomföra en så kallad National Baseline Assessment (NAB). En NAB syftar till att kartlägga hur väl staten i dagsläget har implementerat FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter. Hur väl existerande lagstiftning, riktlinjer och ramverk stämmer överens med samtliga principer i pelare I och pelare III i de vägledande principerna bör redogöras för i en NAB. Kartläggningen ger en grund som den nationella handlingsplanen kan utgå ifrån. Den identifierar brister i lagstiftning och policys och ger därmed stöd för vilka åtgärder som krävs för att de vägledande principerna ska kunna implementeras fullt ut.

Vid konsultationsmötet den 5 mars konstaterades att en NAB genomfördes 2013 men att detta är ett internt dokument som inte kommer delas publikt. I och med att det inte genomfördes någon konsultation med intressenter i samband med detta, samt att ingenting publiceras går det inte att bedöma kvaliteten på processen. Det blir även omöjligt att utvärdera vad de föreslagna åtgärderna i utkastet baseras på eller vad de syftar till att uppnå, i förhållande till implementering av de vägledande principerna. Samtliga genomförda nationella handlingsplaner har kritiserats på grund av att en NAB saknats. I och med denna kritik bör Sverige vara ett föregångsland och genomföra en publik NAB till grund för den nationella handlingsplanen baseras.

Vi efterfrågar även en längre och mer inkluderande konsultationsprocess. Indikationen på konsultationsmötet den 5 mars var att de fyra inplanerade konsultationerna är de enda som kommer att genomföras. I och med att detta är ett första utkastet och första gången intressenter fått möjlighet att kommentera på någonting konkret ser vi ett behov av fortsatta konsultationer under arbetets gång.

De vägledande principerna lyfter särskilt fram vikten av att beakta utsatta grupper, något som även är centralt i en konsultationsprocess. Här ser vi en avsaknad av konsultationer med grupper så som exempelvis ursprungsfolk och migrantarbetare i Sverige, samt lokalsamhällen i högriskländer där svenska företag är verksamma.

Vidare är det av stor vikt att det framgår tydligt i handlingsplanen vilka tidsramar som gäller för utvärdering och revidering av planen. En nationell handlingsplan ska vara ett levande dokument och behöver därför revideras med jämna mellanrum. De förslagna åtgärderna bör följas upp för att på så sätt utvärdera måluppfyllnad och effektivitet. Det saknas en tidsram för utvärdering samt hur processen för revidering kommer att se ut.

SUBSTANS

Pelare I

Detta kapitel fokuserar i princip enbart på nationell lagstiftning som berör skyddet av de mänskliga rättigheterna i Sverige. Det är visserligen väsentligt men i sin nuvarande form saknas aspekter som berör statens roll i att säkerställa att svenska företag lever upp till sitt ansvar att respektera de mänskliga rättigheterna i hela sin verksamhet, även utomlands. Utkastet till handlingsplan berör överhuvudtaget inte flertalet av principerna under pelare I i de vägledande principerna.

Dessutom diskuteras som sagt inte säkerställandet av skyddet av de mänskliga rättigheterna för utsatta grupper i Sverige, exempelvis ursprungsfolk och migrantarbetare.

Vidare nämns straffrättsliga bestämmelser när det gäller skydd för de mänskliga rättigheterna men inte de civilrättsliga. När det gäller fall relaterade till företags negativa påverkan på de mänskliga rättigheterna drivs dessa mål ofta som civilrättsliga skadeståndsprocesser. Hur väl civilrättsliga bestämmelser stämmer överens med statens skyldighet enligt de vägledande principerna bör tas upp i handlingsplanen.

När det gäller ansvarsfrågan för företag är det endast företagsbot som behandlas. Lämpligheten i ansvarsutkrävande av företag i form av företagsbot för kränkningar av de mänskliga rättigheterna kan ifrågasättas. Dessutom har nivåerna för företagsboten kritiserats som alldeles för låga och har därmed inte den avskräckande effekt som åsyftas. En utredning kring andra former av ansvarsutkrävande av företag samt höjda nivåer för företagsbot bör genomföras.

Princip 2 - Stater bör vara tydliga med att de förväntar sig att alla företag som är etablerade inom det egna territoriet och/eller den egna jurisdiktionen respekterar de mänskliga rättigheterna i all verksamhet.

I kommentaren till denna princip framhålls att stater visserligen inte är förpliktigade att reglera företags verksamhet utanför det egna territoriet, men är i regel inte heller förhindrade att göra detta. Det är väsentligt att den nationella handlingsplanen inte enbart fokuserar på lagstiftning som får effekt inom Sveriges gränser. I ett antal andra nationella handlingsplaner diskuteras frågan om extraterritoriell lagstiftning samt ansvarsutkrävande av moderbolag. Till exempel kommer Danmark tillsätta en interdepartamental arbetsgrupp för att utreda behovet av eventuell extraterritoriell lagstiftning eller andra åtgärder för att reglera företags agerande utomlands. Vi ser behov av att utreda detta även i Sverige och efterlyser därför en liknande utredning som del av de planerade åtgärderna i handlingsplanen.

Princip 3 - Skyldigheten att skydda innebär att staterna bör se till att andra lagar och riktlinjer som reglerar företags bildande och löpande verksamhet, till exempel associationsrätten, inte begränsar utan gör det möjligt för företag att respektera de mänskliga rättigheterna.

Kommentarerna till denna princip slår fast att bland annat associationsrätten och finansmarknadslagstiftningen är av direkt betydelse för hur företag uppträder men att det råder otydlighet när det gäller påverkan på de mänskliga rättigheterna och hur företag och deras anställda får, eller ska, agera för att respektera de mänskliga rättigheterna. Idag saknas tydliga åtaganden på detta område inom exempelvis associationsrätten. En annan fråga som är viktig att beakta är huruvida det förekommer hinder inom associationsrätten för företag att leva upp till sitt ansvar. Ett exempel som vi uppmärksammat i ett flertal rapporter är bristen på transparens i företagens kommunikation kring sitt hållbarhetsarbete. Ofta hänvisas till att information är konfidentiell, vilket leder till att den information som presenteras publikt är av mycket generell karaktär och sällan belyser substansen i vidtagna åtgärder. I handlingsplanen konstateras helt enkelt att ”Några associationsrättsliga bestämmelser som hindrar företag från att respektera mänskliga rättigheter har inte identifierats under arbetets gång.” Utan att presentera en NAB är detta konstaterande inte tillräckligt väl underbyggt. Vi skulle därmed vilja se underlaget som detta påstående baseras på, i form av en NAB. I fall sådant underlag saknas bör detta utredas närmare och inkluderas som en planerad åtgärd i handlingsplanen. Det finns även utrymme att tydliggöra de associationsrättsliga bestämmelser som reglerar exempelvis styrelsens ansvar för att även inkludera respekten för mänskliga rättigheter.

Precis som de vägledande principerna slår fast bör inte stater ta för givet att företag alltid föredrar, eller tjänar på, passivitet från statens sida, och de bör överväga olika typer av åtgärder – nationella och internationella, tvingande och frivilliga – för att främja företagens respekt för de mänskliga rättigheterna. I utkastet till handlingsplan lyser internationella såväl som tvingande åtgärder med sin frånvaro. Att endast fokusera på den nationella aspekten och friviliga riktlinjer är otillräckligt.

Princip – 6 Stater bör verka för att företag som de genomför affärstransaktioner med respekterar de mänskliga rättigheterna.

Offentlig upphandling bör användas som ett styrmedel för att säkerställa respekten av de mänskliga rättigheterna. De nya EU-direktiven, så väl som Post-2015 agendan understrycker att offentlig upphandling är ett viktigt verktyg för att nå samhälleliga mål och bidra till hållbarutveckling. Svensk offentlig upphandling uppgår årligen till cirka 600 miljarder SEK. En stor del av de produkter och tjänster som upphandlas, produceras och tillhandahålls i länder där det finns allvarliga brister i skyddet av de mänskliga rättigheterna. Det bör nämnas särskilt i handlingsplanen vilka åtgärder regeringen planerar att genomföra för att säkerställa att de produkter och tjänster som upphandlas produceras under förhållanden som lever upp till internationella standarder och normer.

Princip – 7 Risken för grova kränkningar av de mänskliga rättigheterna är förhöjd i konfliktdrabbade områden, och stater bör bidra till att säkerställa att företag som är verksamma i sådana miljöer inte är inblandade i sådana kränkningar.

Regeringens nya exportstrategi fokuserar särskilt på diktaturer och repressiva regimer. Här har staten en mycket viktig roll i att säkerställa att handeln med dessa länder sker med respekt för de mänskliga rättigheterna samt att se till att svenska företag som agerar på dessa marknader lever upp till sitt ansvar att inte påverka de mänskliga rättigheterna negativt genom sin verksamhet. Att enbart tro att svensk närvaro i länder med repressiva regimer kommer stärka respekten för de mänskliga rättigheterna är otillräckligt och idag saknas några som helst åtgärder i handlingsplanen kopplade till hur denna handel ska ske med respekt för de mänskliga rättigheterna. Här behövs ett tydligare agerande från regeringens sida. Nya uppdrag till ambassader och övrig utlandsrepresentation kan vara en väg framåt men vilka ambassader som berörs och vad som förväntas av dem måste tydliggöras.

Princip - 9 Stater bör upprätthålla ett nationellt politiskt handlingsutrymme så att de kan fullgöra sina internationella åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna när de försöker uppnå sina näringspolitiska mål med andra stater eller företag, till exempel genom överenskommelser eller avtal om investering.

Regeringen avser att främja samstämmighet avseende företagande och de mänskliga rättigheterna i en rad organisationer. En högre ambitionsnivå är önskvärt eftersom villkoren i internationella avtal kan inskränka staters möjlighet att lagstifta kring exempelvis ökad skydd av de mänskliga rättigheterna. Enligt kommentarerna bör stater därför säkerställa att rätten att reglera till skydd för de mänskliga rättigheterna kvarstår i avtal, när nödvändigt investeringsskydd ges.

Pelare II

Detta kapitel innehåller i överlag relativt svaga och oprecisa formuleringar. I sin nuvarande form redogör kapitlet i princip för delar av det som står i de vägledande principerna men diskuterar inte närmare vilka utmaningar och hinder som eventuellt finns i att säkerställa att företag lever upp till sitt ansvar, samt statens roll i detta. Det konstateras exempelvis att många företag redan idag arbetar aktivt med dessa frågor, men ingenting om hur man säkerställer att samtliga företag gör detta. Istället för att ”uppmuntra” och ”förvänta” bör det tydligt framgå vad företag ska göra för att leva upp till de vägledande principerna samt hur detta säkerställs. Här bör frågan om due diligence-mekanismer inkluderas för att stärka kraven på företag att genomföra mänskliga rättigheters-due diligence, samt en förhöjd mänskliga rättigheters-due diligence för högriskbranscher.

Pelare III

Även detta kapitel fokuserar i stor utsträckning på skyddet av de mänskliga rättigheterna i Sverige. Visserligen nämns OECD:s nationella kontaktpunkt (NKP), men ingen utvärdering av dess funktion eller effektivitet berörs. När den planerade åtgärden är att ”stärka den svenska nationella kontaktpunkten” framgår det inte tillräckligt tydligt vad som behöver stärkas och vilka brister som kräver åtgärder. Här kan exempelvis nämnas den danska NKP:n som har en betydligt starkare ställning än den svenska genom lagstadgat mandat, expertledamöter, samt ett kansli som möjliggör hantering av fler fall.

Princip – 26 Stater bör vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att de inhemska rättsliga mekanismerna på ett effektivt sätt hanterar företagsrelaterade kränkningar av de mänskliga rättigheterna och de bör överväga hur de kan minska rättsliga, praktiska och andra relevanta hinder som kan leda till att möjligheten att få sin sak prövad omintetgörs.

De vägledande principerna understrycker behovet av att stater ser till att varken legala eller praktiska hinder föreligger för drabbade att få sin sak prövad. Som exempel nämns fördelningen av det rättsliga ansvaret bland en företagsgrupp som kan möjliggöra undvikande av ansvarsutkrävande, möjligheten att få sin sak prövad i hemstaten då det inte går att få tillgång till rättvisa i värdstaten, rättegångskostnader, tillgång till rättsliga ombud samt möjligheten att föra grupptalan.

Någon närmare diskussion kring, eller planerade åtgärder kopplade till, dessa hinder diskuteras inte i utkastet till handlingsplanen. Den maktobalans som ofta förekommer mellan ett multinationellt företag och en drabbad individ diskuteras inte överhuvudtaget och några åtgärder för att motverka denna obalans presenteras inte. Sverige bör utreda möjligheten att hålla moderbolag ansvariga för dotterbolags agerande i fall av kränkningar av de mänskliga rättigheterna, som ett sätt att komma åt komplexa affärsmodeller och företagsstrukturer som försvårar ansvarsutkrävande.

På konsultationsmötet presenterades en rättsutredning genomförd av advokatfirman Mannheimer Swartling (MSA) kring möjligheten för enskilda att inför svensk domstol föra talan mot svenska företag till följd av kränkningar av de mänskliga rättigheterna begångna utomlands. Till att börja med är det anmärkningsvärt att en sådan rättsutredning, som bör ha varit del av en NAB genomförd av regeringskansliet, utförs av en affärsjuridisk byrå som dessutom representerar ett svenskt företag i en pågående tvist kring just dessa rättsfrågor.[2] Oavsett lämpligheten av att låta MSA utföra rättsutredningen presenterar denna ett antal praktiska hinder för enskilda att föra talan. Både rättsutredningen och handlingsplanen saknar dock en konsekvensanalys eller åtgärdsplan för vad som skulle behöva åtgärdas för att komma till rätta med de brister som presenteras. En sådan analys ackompanjerad av en utstakad plan kring vad som ska göras hade gjort handlingsplanen betydligt mer strategisk.[3]

De hinder som nämns är skyldigheten att ersätta vinnande parts rättegångskostnader, svårigheter att föra talan utan svenskt ombud – vilket kan vara svårt för utländska parter att tillgå – begränsade möjligheter för svenska advokater att arbeta på basis av så kallade kvotdelsavtal, samt förhållandevis ”svarandevänlig” lag om grupprättegång och bristande tradition att föra grupptalan. Samtliga dessa hinder behöver diskuteras i handlingsplanen och konkreta åtgärder presenteras för att komma till rätta med bristerna.

 Princip – 31 Effektivitetskriterier för klagomålsmekanismer utanför domstol

Det är viktigt att handlingsplanen belyser företagens egna klagomålsmekanismer, dock berörs inte samtliga av de effektivitetskriterier som FN:s vägledande principer ställer upp.

Vidtagna och planerade åtgärder

Den övergripande kommentaren till dessa kapitel i utkastet till handlingsplan är att åtgärderna är för vagt formulerade. Syftet med en handlingsplan är att ha tydliga åtgärder och mål som går att följa upp och utvärdera när handlingsplanen revideras. Därför efterfrågar vi bestämda formuleringar kring vilka aktiviteter som kommer att genomföras, varför dessa aktiviteter genomförs och vilka brister som aktiviteterna syftar till att åtgärda, samt presentera en tidsplan för åtgärderna.

Stockholm, 2015-03-25

Annelie Andersson, Ordförande, Latinamerikagrupperna

Mikael Jonsson, Projektsamordnare, FIAN Sverige

Anna Lindfors, Generalsekreterare, Amnesty International

Erik Lysén, Internationell chef, Svenska kyrkan

Viveka Risberg, Kanslichef, Swedwatch


[1] The Danish Institute for Human Rights, International Corporate Accountability Roundtable, National Action Plans on Business and Human Rights – A Toolkit for the Development, Implementation, and Review of

State Commitments to Business and Human Rights Frameworks, 2014, http://accountabilityroundtable.org/wp-content/uploads/2014/06/DIHR-ICAR-National-Action-Plans-NAPs-Report3.pdf, International Corporate Accountability Roundtable, European Coalition for Corporate Justice, Assessments of Existing National Action Plans (NAPS) on Business and Human Rights, 2014, http://accountabilityroundtable.org/wp-content/uploads/2014/10/ICAR-ECCJ-Assessments-of-Existing-NAPs.pdf.

[2] Se: Skellefteå Tingsrätt, Protokoll 2015-02-05, fortsatt muntlig förberedelse i Skellefteå, Aktiebilaga 121, Mål nr T 1012-13, http://www.skellefteatingsratt.domstol.se/Domstolar/skellefteatingsratt/Dokument/T%201012-13%20aktbilaga%20121.pdf.

[3] För fler konkreta exempel på hinder och brister i tillgången till rättvisa inom det svenska rättssystemet se bl.a. Larsen, R. K. (2014): The feasibility of foreign direct liability claims in Sweden: Learning from Arica Victims KB v. Boliden Mineral AB? Nordic Journal of International Law, 83(4): 404-438, http://dx.doi.org/10.1163/15718107-08304002

 

Kungsholmsgatan 10
112 27 Stockholm
Sweden
+46-(0)8-52 52 03 70
info [at] swedwatch [dot] org